招標(biāo)采購(gòu)是事業(yè)單位一項(xiàng)復(fù)雜的工作，必須結(jié)合實(shí)際情況制定健全、合理的物資采購(gòu)內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格按照招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)以及其他有關(guān)采購(gòu)政策規(guī)定開(kāi)展業(yè)務(wù)，確保真正采購(gòu)到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的物資設(shè)備。本文總結(jié)研究基層事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中遇到的各種問(wèn)題，并就完善相關(guān)法規(guī)提出針對(duì)性建議。

總結(jié)研究基層事業(yè)單位招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中遇到的各種問(wèn)題，主要表現(xiàn)為，招標(biāo)投標(biāo)各方主體與行政監(jiān)管部門(mén)對(duì)招標(biāo)采購(gòu)法律規(guī)定認(rèn)識(shí)理解不準(zhǔn)確、執(zhí)行法律規(guī)定不到位，以及法律制度規(guī)定不適應(yīng)實(shí)際采購(gòu)需求等三個(gè)方面問(wèn)題。

一、對(duì)采購(gòu)方式和法律適用理解把握不準(zhǔn)確

公益事業(yè)單位采購(gòu)資金大多屬于預(yù)算資金。因此，多數(shù)情況下采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守政府采購(gòu)方面的法律規(guī)定，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，還應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)方面的法律規(guī)定。但是，在實(shí)際工作中對(duì)采用何種方式進(jìn)行采購(gòu)以及如何適用法律還存在一些誤區(qū)。

一是認(rèn)為既然使用的是預(yù)算資金，只能采用《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式。《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)分為兩大類(lèi)，集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。對(duì)列入集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)的采購(gòu)，不論資金數(shù)額大小均應(yīng)由集采機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)。對(duì)未列入集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)，屬于分散采購(gòu)。此類(lèi)采購(gòu)資金在限額以上的，應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)；在限額以下的，采購(gòu)人可以自主決定如何采購(gòu)，可以不按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式和程序進(jìn)行采購(gòu)。這是《政府采購(gòu)法》兼顧公開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)和效率兩個(gè)方面，做出的科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。因此，究竟以何種方式采購(gòu)，采購(gòu)人要根據(jù)相關(guān)規(guī)定具體分析確定。

二是認(rèn)為既然使用的是預(yù)算資金，只能采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。這種看法是對(duì)政府采購(gòu)以招標(biāo)采購(gòu)為原則的片面理解，忽視了《政府采購(gòu)法》規(guī)定的單一來(lái)源、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等采購(gòu)方式的制度價(jià)值。正確的做法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)各類(lèi)采購(gòu)方式適用的情形，合理選擇恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。

三是認(rèn)為采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，僅遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例即可。按照現(xiàn)行政府采購(gòu)的規(guī)定，事業(yè)單位使用預(yù)算資金進(jìn)行采購(gòu)本質(zhì)上屬于政府采購(gòu)，不會(huì)因?yàn)椴捎媚姆N方式采購(gòu)而改變屬性。因此采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的，還應(yīng)當(dāng)遵守政府采購(gòu)方面的法律關(guān)于政府采購(gòu)的實(shí)體性規(guī)定，比如說(shuō)要遵守集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的規(guī)定，要遵守政府采購(gòu)政策的規(guī)定等。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，還應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例對(duì)招標(biāo)采購(gòu)做出的特殊規(guī)定。

二、采購(gòu)不按照法律規(guī)定的方式和程序?qū)嵤?/p>

這個(gè)問(wèn)題在應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購(gòu)的情況下最為突出。招標(biāo)采購(gòu)本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則。最大可能的杜絕暗箱操作，私自相授，做到公開(kāi)、公正、公平；最大限度地鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，因此有著嚴(yán)格的程序規(guī)定，尤其是時(shí)限要求，這必然會(huì)影響采購(gòu)效率。為了兼顧效率與公平，《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定采購(gòu)人在預(yù)算編制時(shí)應(yīng)當(dāng)編制年度采購(gòu)計(jì)劃，并對(duì)緊急、小額采購(gòu)等做了專(zhuān)門(mén)安排。實(shí)踐中這些規(guī)定執(zhí)行得不好，年度采購(gòu)計(jì)劃缺失或者考慮不周，為應(yīng)對(duì)突發(fā)任務(wù)需要安排臨時(shí)采購(gòu)。補(bǔ)辦招標(biāo)采購(gòu)手續(xù)、將應(yīng)該公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零規(guī)避招標(biāo)的情形時(shí)有發(fā)生；小型采購(gòu)項(xiàng)目陪標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象普遍存在；招標(biāo)文件量身定做、泄露甚至勾兌標(biāo)底的行為屢禁不止。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重違背了招標(biāo)制度設(shè)計(jì)的初衷。

三、評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力無(wú)法有效發(fā)揮

現(xiàn)行采購(gòu)（包括招標(biāo)）法律規(guī)定限制了采購(gòu)人自主選擇供應(yīng)商的權(quán)利，基本上將決定權(quán)交由評(píng)審專(zhuān)家代行。這一規(guī)定的本意是好的，由評(píng)審專(zhuān)家作為獨(dú)立第三方客觀評(píng)判，公平、公正確定供應(yīng)商。但是，實(shí)踐中受兩方面因素制約，這種理想狀態(tài)很難達(dá)到。一個(gè)因素是從專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取專(zhuān)家，難以保證所抽取專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力適合所評(píng)審的項(xiàng)目要求。有時(shí)甚至抽取的專(zhuān)家有超過(guò)半數(shù)并非評(píng)審項(xiàng)目所需專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，評(píng)審意見(jiàn)難以體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)。另一個(gè)因素是即使專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力滿足評(píng)審需要，還是無(wú)法避免人情因素。特定領(lǐng)域的專(zhuān)家往往平時(shí)就與該領(lǐng)域的采購(gòu)人、供應(yīng)商保持密切聯(lián)系，專(zhuān)家之間也相當(dāng)熟悉，常常相互之間還有利益瓜葛，評(píng)審結(jié)果容易出現(xiàn)偏差。

四、自體監(jiān)督效果不佳

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)及其當(dāng)事人的行為實(shí)施監(jiān)督，依法查處采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為。但是，在實(shí)際工作中，事業(yè)單位采購(gòu)的監(jiān)督工作一般由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)。受專(zhuān)業(yè)能力的限制，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)工作人員只能對(duì)招標(biāo)的程序是否合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。如對(duì)公開(kāi)招標(biāo)，只能看到開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的活動(dòng)情況，而對(duì)其他情況無(wú)法掌握，對(duì)于是否存在泄露標(biāo)底、是否圍標(biāo)、串標(biāo)等在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法判斷；對(duì)于招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的專(zhuān)業(yè)性內(nèi)容更是難以做出判斷。同時(shí)，由于有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)參與監(jiān)督，采購(gòu)部門(mén)還會(huì)將此作為“擋箭牌”，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)到場(chǎng)監(jiān)督了，采購(gòu)工作就合規(guī)了，即便事后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不是自己的事，反而放松了自己對(duì)采購(gòu)工作的要求。因此，由采購(gòu)人自己的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督往往流于形式，效果并不好。

五、意見(jiàn)建議

上面列舉的僅僅是招投標(biāo)實(shí)踐中出現(xiàn)的部分問(wèn)題。目前，黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行全面修訂，國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)牽頭開(kāi)始了修訂工作。建議在本次修訂過(guò)程中，對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，對(duì)現(xiàn)行招投標(biāo)制度進(jìn)行全面修訂。具體提出以下建議：

一是進(jìn)一步聚焦招投標(biāo)鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)的功能，劃清制度邊界。現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》將提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量作為立法目的的兩項(xiàng)內(nèi)容，近年來(lái)又賦予了招投標(biāo)反腐敗的職能。實(shí)踐證明，招投標(biāo)可以在這些方面發(fā)揮一些作用，但成效并不明顯，一些違法行為反而將招投標(biāo)作為自己的合法外衣。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)上述目的，招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)更加復(fù)雜，制約了當(dāng)事人的權(quán)利，影響了采購(gòu)效率。這種制度設(shè)計(jì)在一定程度上還激起了當(dāng)事人名義合法實(shí)質(zhì)違法的企圖。工程質(zhì)量、商業(yè)賄賂和腐敗等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，我們已經(jīng)有了這樣的法律，《招標(biāo)投標(biāo)法》沒(méi)有必要過(guò)多關(guān)注這些問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)的公平和效率，同時(shí)把實(shí)踐中容易引起歧義的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

二是區(qū)別采購(gòu)情形設(shè)計(jì)采購(gòu)流程，提高采購(gòu)效率。現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的采購(gòu)程序主要是針對(duì)工程采購(gòu)來(lái)設(shè)計(jì)的，招標(biāo)過(guò)程時(shí)間比較長(zhǎng)。工程項(xiàng)目通常比較大，需要考慮的環(huán)節(jié)多，編制投標(biāo)文件以及評(píng)標(biāo)等消耗的時(shí)間比較長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)給投標(biāo)人留出必要的時(shí)間。但是對(duì)于貨物和簡(jiǎn)單的服務(wù)采購(gòu)來(lái)說(shuō)，消耗與工程采購(gòu)一樣的時(shí)間、履行嚴(yán)格的專(zhuān)家評(píng)審程序就沒(méi)有必要了，實(shí)踐中招標(biāo)人會(huì)想方設(shè)法采取變通的做法，反而損害了招投標(biāo)制度的嚴(yán)肅性。因此，本次修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》針對(duì)通用貨物和服務(wù)采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化采購(gòu)流程，提高采購(gòu)效率。

三是進(jìn)一步厘清監(jiān)管職責(zé)，做到不缺位、不越位。國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司司長(zhǎng)楊潔在今年5月份召開(kāi)的《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作國(guó)際研討會(huì)上的致辭中指出，《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)政府與市場(chǎng)權(quán)力責(zé)任邊界的界定不夠清晰，對(duì)市場(chǎng)主體特別是招標(biāo)人的自主權(quán)干預(yù)過(guò)多，對(duì)評(píng)審專(zhuān)家缺乏嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任約束，存在管得過(guò)多與管得不到位并存的情形。這個(gè)判斷是符合實(shí)際情況的。我認(rèn)為，首先，要解決管得過(guò)多問(wèn)題。實(shí)踐中有些監(jiān)管部門(mén)什么都管，甚至招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)全流程管控。但是并沒(méi)有由此避免圍標(biāo)、串標(biāo)、亂評(píng)標(biāo)等問(wèn)題的發(fā)生。招標(biāo)本質(zhì)上是一種采購(gòu)行為，采購(gòu)的標(biāo)的物是工程、貨物和服務(wù)。就采購(gòu)目的或者作用來(lái)說(shuō)，有些情況下可能涉及公權(quán)力。比如政府機(jī)關(guān)采購(gòu)辦公樓，是為了有地方辦公，并行使職權(quán)。但就采購(gòu)行為本身來(lái)說(shuō)，并不涉及公權(quán)力的行使，招投標(biāo)任何一方當(dāng)事人都不能強(qiáng)迫另一方與自己交易，也就說(shuō)雙方的法律地位是平等的。因此，在法律關(guān)系的范疇中，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)屬于民事法律行為。既然屬于民事法律行為，招投標(biāo)活動(dòng)就應(yīng)當(dāng)遵守民法的基本原則，其中最需要強(qiáng)調(diào)的就是當(dāng)事人意思自治原則——招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，法律或者監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能少地進(jìn)行干預(yù)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管部門(mén)及其職責(zé)做了規(guī)定。按照法無(wú)授權(quán)不可為的原則，監(jiān)管部門(mén)只需要履行法律明確的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，按照法律規(guī)定，監(jiān)管部門(mén)主要采取事后監(jiān)管，沒(méi)必要時(shí)時(shí)處處采取事先監(jiān)控，對(duì)大部分違法行為可以采用“不告不理”原則。同時(shí)，實(shí)踐中還要避免非法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的越位干預(yù)。有些沒(méi)有法定招投標(biāo)監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)部門(mén)常常對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)越位發(fā)號(hào)施令，卻由于缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，經(jīng)常發(fā)生違反招投標(biāo)制度的行為，給招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人造成不良影響。其次，依靠傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式，無(wú)法有效規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)交易秩序。一方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)雙方的權(quán)利責(zé)任，發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人相互監(jiān)督制約作用；另一方面，應(yīng)當(dāng)大力實(shí)行電子招標(biāo)投標(biāo)，利用電子招標(biāo)投標(biāo)交易系統(tǒng)永久留痕記錄和交易大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)事中事后在線行政監(jiān)督，并發(fā)揮社會(huì)公眾聚合監(jiān)督作用。

作者：姚桂霞

作者單位：中國(guó)國(guó)土資源航空物探遙感中心

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》