自2014年以來，國務(wù)院為加強對地方政府性債務(wù)的管理，控制地方政府性債務(wù)的規(guī)模，防范因地方政府大規(guī)模舉債可能引發(fā)的區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），提出“推廣適用政府與社會資本合作模式”。其后，財政部、發(fā)改委又相繼下發(fā)了多份通知及相關(guān)合同指南，以推進“推廣適用政府與社會資本合作模式”。在財政部、發(fā)改委的相關(guān)發(fā)文中，將“政府和社會資本合作模式”概括為“PPP模式”。一時間，PPP模式引起了潛在的社會資本方的極大關(guān)注。社會資本方首先關(guān)心的當(dāng)然是可開展PPP模式的相關(guān)項目及其收益問題，但此外其還注意到潛在的項目風(fēng)險，如政府方可能存在違約、項目退出、糾紛解決方式等問題。在本文中，筆者將就仲裁受案范圍、PPP項目合同的法律性質(zhì)進行淺析，以探索仲裁爭議解決方式在PPP項目合同糾紛中的適用。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發(fā)布了一批PPP項目的資料，歡迎關(guān)注查看。 1.仲裁的受案范圍 　　《仲裁法》第二條規(guī)定：平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁。同時，第三條規(guī)定：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)處理的行政爭議不能仲裁。第四條規(guī)定：當(dāng)事人采用仲裁方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)雙方自愿，達成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議的，仲裁委員會不予受理。 從仲裁法的以上規(guī)定不難看出：平等的民事主體之間只有就財產(chǎn)權(quán)益類糾紛，在達成仲裁協(xié)議的基礎(chǔ)上，才屬于仲裁的受案范圍。即平等主體的人身糾紛、非平等主體之間的所有糾紛（如行政糾紛）均不屬于仲裁的受案范圍。 2.PPP項目合同的法律性質(zhì) 　　目前，學(xué)界對PPP項目合同法律性質(zhì)的認識存在一定的分歧，一部分學(xué)者認為該合同屬于民事合同，而另一部分學(xué)者認為其同時還具有行政合同的性質(zhì)。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發(fā)布了一批PPP項目的資料，歡迎關(guān)注查看。 　　對此，筆者認為PPP項目合同法律性質(zhì)的界定，不能僅考慮締約主體的性質(zhì)，還需考慮締約主體在該PPP項目中所起的具體作用。因PPP項目是政府方為完成某項公共職能，同時解決該項目建設(shè)過程中的資金及運營問題而與社會資本方及其它締約方簽訂的合同。因此，PPP項目合同本身就可能存在兩種不同的類型：第一種類型為僅確定政府方與社會資本方平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；第二種類型為除確定上述平等的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系外，還就該項目合同履行過程中政府特有的行政管理職能進行相關(guān)的約定（具有行政合同的特點）。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合同管理工作的通知》（財金【2014】156號）（以下簡稱“156號文”）的附件《PPP項目合同指南（試行）》（以下簡稱“財政部合同指南”）和《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號）（以下簡稱“2724號文”）的附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（以下簡稱“發(fā)改委合同指南”）可以看出，目前我國的PPP項目合同為上述第二種合同類型。因此，我國PPP項目合同除具有民事合同性質(zhì)外，也具有行政合同的性質(zhì)。 3.PPP項目合同的法律性質(zhì)對仲裁爭議解決方式適用的影響 　　如上所述，我國目前的PPP項目合同為既具有民事合同性質(zhì)又具有行政合同性質(zhì)的混合性質(zhì)合同。該種合同性質(zhì)對其適用仲裁爭議解決方式的影響突出體現(xiàn)為：因PPP項目合同履行所產(chǎn)生的法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍。 　　筆者認為，PPP項目合同法律糾紛是否屬于仲裁的受案范圍不能僅從其合同性質(zhì)方面進行考慮，而應(yīng)當(dāng)建立在區(qū)分PPP項目合同中具體的民事行為與行政行為的基礎(chǔ)上。換言之，PPP項目合同履行過程中所發(fā)生的涉及到項目建設(shè)、運營、移交過程中產(chǎn)生的糾紛（即不屬于行政管理領(lǐng)域的糾紛），應(yīng)屬于平等主體之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以通過約定的仲裁條款，納入到仲裁的受案范圍；而涉及到行政管理領(lǐng)域的糾紛，則不能通過約定的仲裁條款將該糾紛納入到仲裁的受案范圍。 　　筆者認為，發(fā)改委和財政部已意識到PPP項目合同項下存在著平等主體之間的財產(chǎn)性關(guān)系，其具體體現(xiàn)為：在《發(fā)改委合同指南》和《財政部合同指南》中，出現(xiàn)“強調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)”，“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系”等相關(guān)闡述。因此，其將仲裁作為一種可供選擇的爭議解決方式，如“協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭議，合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決”及“需要特別注意的是，就PPP項目合同產(chǎn)生的合同爭議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭議，應(yīng)使用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序。這一點不應(yīng)因政府方是PPP項目合同的一方簽約主體而有任何改變”。 　　另一方面，相關(guān)部門也意識到PPP項目合同并非僅存在民事法律關(guān)系，其仍然存在著行政法律關(guān)系。因此，出現(xiàn)了“政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系”的闡述。微信訂閱號PPP項目爭端解決（PPPzdjj）發(fā)布了一批PPP項目的資料，歡迎關(guān)注查看。同時，其未將行政法律關(guān)系產(chǎn)生的糾紛納入到通過民事糾紛解決途徑進行解決。 　　由此可見，PPP項目合同本身的性質(zhì)，并不必然對仲裁爭議解決方式的適用與否產(chǎn)生直接的影響。在PPP項目合同履行過程中，具體爭議內(nèi)容的法律關(guān)系性質(zhì)才會直接對仲裁爭議解決方式能否適用產(chǎn)生影響。 4.PPP項目合同糾紛仲裁爭議解決方式所遇的困境 　　在司法實踐中，雖然已出現(xiàn)仲裁機構(gòu)對PPP項目合同糾紛進行裁決的案例，且法院也已強制執(zhí)行該仲裁裁決，如《西寧鵬鷂污水處理有限公司與西寧市水務(wù)局（原西寧市水利局）特許經(jīng)營協(xié)議爭議案執(zhí)行裁定書》（（2014）寧執(zhí)字第274-1號），但是PPP項目合同糾紛中，仲裁爭議解決方式的適用所遇到的障礙性因素并未得以徹底解決，其突出的體現(xiàn)為： 　?。ㄒ唬敦斦亢贤改稀放c《發(fā)改委合同指南》僅為部門規(guī)范性文件的附件，效力等級較低，其對PPP項目合同履行過程中適用仲裁爭議解決方式的規(guī)定尚需上位法的支撐。在實踐中，因PPP項目合同的一方簽約主體為政府方，且PPP項目合同履行過程中存在著多種行政行為，仲裁機構(gòu)在受理案件時，對案件的識別存在一定的困難，加之，目前除財政部和發(fā)改委的兩份合同指南外，不具有更高位階的法律法規(guī)的支撐。所以，仲裁機構(gòu)更多是通過相關(guān)的學(xué)理解釋或通過仿效個別仲裁機構(gòu)受理PPP項目合同糾紛的案例來尋求支撐。因此，仲裁機構(gòu)受理PPP項目合同糾紛的仲裁案件缺乏高位階的法律法規(guī)支撐，給仲裁機構(gòu)能否必然受理上述合同糾紛帶來了極大的不確定性。 　　為此，筆者建議，通過立法或司法解釋的方法，對PPP項目合同及其履約過程中產(chǎn)生的法律糾紛類型進行分類定性，進而明確仲裁可受理的糾紛類型。 　?。ǘ┰谥俨檬芾鞵PP項目合同糾紛的過程中，因政府方的違約往往伴隨著相關(guān)具體行政行為的作出，因此仲裁過程中通常會面對社會資本方與政府方可能存在的行政糾紛。這對于仲裁案件的審理將形成極大的挑戰(zhàn)，甚至稍不注意該案件就會超出仲裁案件的受案范圍。因此，相關(guān)的法律法規(guī)需進一步明確PPP項目合同履行過程中，哪些典型的類型屬于以行政行為的方式規(guī)避相應(yīng)的民事責(zé)任。對于以行政行為的方式規(guī)避相應(yīng)民事責(zé)任的行為，仲裁機構(gòu)可直接就產(chǎn)生的相應(yīng)民事責(zé)任進行裁決，而無需對該行為究竟屬于行政行為還是民事行為進行判斷，以免陷入仲裁受理行政糾紛案件的困境。 5.結(jié)語 　　正如《財政部合同指南》所述，仲裁相較于訴訟具有許多優(yōu)點，如仲裁程序更具靈活性、專業(yè)性、保密性、在糾紛解決過程中所耗費的時間相對較短。因此，在解決PPP項目合同中所產(chǎn)生的平等主體之間的財產(chǎn)權(quán)益糾紛時，在達成仲裁協(xié)議的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵采用仲裁這一爭議解決方式。（原標題《PPP項目合同糾紛中仲裁爭議解決方式的適用及其困境》 ，作者上海邦信陽中建中匯律師事務(wù)所胡智勇）

    來源：PPP項目爭端解決