《招標投標法》是招標投標領(lǐng)域的根本大法，招法修訂工作啟動后，引發(fā)了業(yè)界機構(gòu)和從業(yè)人士的廣泛關(guān)注。近日，安徽省招標集團股份有限公司針對招法修訂中涉及的五方面問題，分子項提出了自己的具體修訂建議。同時建議，要區(qū)分對待招法修訂中所遇主要問題的性質(zhì)和層次，有的需要在招法中作出原則性規(guī)定，有的需要在招法中作出具體操作性的規(guī)定，有的則需要在招法配套的法規(guī)和配套文件中具體規(guī)范。
一、關(guān)于必須招標的項目范圍
1.大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公共安全的項目范圍應如何界定
思考和建議：
（1）建議新頒布的配套文件規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施項目是指由國務(wù)院、國務(wù)院投資主管部門、省級政府審批或核準，或項目總投資超過5億元的基礎(chǔ)設(shè)施項目。
（2）建議新頒布的配套文件規(guī)定，大型公用事業(yè)項目是指項目總投資超過5000萬元的公用事業(yè)項目。
上述建議參考了：①《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的定義和范圍；②《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》和《國務(wù)院關(guān)于放寬固定資產(chǎn)投資審批權(quán)限和簡化審批手續(xù)的通知》（國發(fā)〔1987〕23號）關(guān)于大中型基本建設(shè)項目限額的做法；③財政部政府和社會資本合作中心關(guān)于公用事業(yè)項目分類的做法；④1987年全國GDP約為1萬2千億元，2017年全國GDP約為83萬億元，為1987年的69倍。我們的理解是：基礎(chǔ)設(shè)施項目包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等7大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施以及新興基礎(chǔ)設(shè)施項目；公用事業(yè)項目包括科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、旅游、社會保障、養(yǎng)老等公用事業(yè)項目。23號文件規(guī)定，大中型基本建設(shè)項目的限額，按投資額劃分的，能源、交通項目提高到5000萬元。2016年本目錄提出了總投資5000萬元以上旅游開發(fā)和資源保護項目的限額做法。
2.民營企業(yè)必須招標的范圍如何界定
思考和建議：
建議新頒布的配套文件規(guī)定，符合“《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展和改革委員會令第16號）第二條 全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”規(guī)定情形或符合“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公共安全的項目”規(guī)定情形的民營企業(yè)投資的工程項目必須招標。
按照國家發(fā)改革第16號令的規(guī)定，民營企業(yè)的工程項目可以理解為：①不符合“《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展和改革委員會令第16號）第二條 全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”規(guī)定情形的民營企業(yè)投資的經(jīng)營性項目。②以及不符合第16號令第二條規(guī)定情形的民營企業(yè)投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目兩種情形。因為第16號令已經(jīng)把符合第二條規(guī)定情形的民營企業(yè)投資的經(jīng)營性項目歸類為“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”，屬于必須招標的工程項目；不符合第二條規(guī)定情形的民營企業(yè)投資的經(jīng)營性項目，應該理解為不屬于必須招標的工程項目。
不屬于第16號令本第二條規(guī)定情形的，但屬于民營企業(yè)投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，建議屬于必須招標的工程項目。
二、關(guān)于創(chuàng)新招標投標制度機制
1.如何更好發(fā)揮招標投標制度的政策功能，如支持技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保等
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》立法目的增加“實現(xiàn)國家經(jīng)濟政策目標”內(nèi)容。
（2）建議新頒布的配套文件規(guī)定，鼓勵評標辦法包含技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保等評審因素。
對此，我們認為：①技術(shù)創(chuàng)新既包括采用新技術(shù)、新工藝、新材料，以及新設(shè)備的施工，也包括技術(shù)創(chuàng)新的貨物，還包括具備技術(shù)創(chuàng)新特征的服務(wù)；節(jié)能環(huán)保既包括采用國家、行業(yè)規(guī)定的或技術(shù)創(chuàng)新的節(jié)能環(huán)保措施的施工，也包括節(jié)能環(huán)保的貨物。②如何把支持技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保等落到實處，建議由新頒布的配套文件具體規(guī)范。
2.如何支持電子招標投標推廣應用
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》增加“國家鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進行電子招標投標”內(nèi)容。
（2）建議新頒布的配套文件規(guī)定，鼓勵各級招標投標、財政、國土資源、國有資產(chǎn)等行政監(jiān)督管理部門頒布“支持電子招標投標推廣應用”的政策和獎勵政策。
（3）建議新頒布的配套文件規(guī)定，鼓勵設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府發(fā)展改革部門或政府指定的部門會同有關(guān)部門頒布“支持電子招標投標推廣應用”的政策和獎勵政策。
（4）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，禁止各級招標投標、財政、國土資源、國有資產(chǎn)等行政監(jiān)督管理部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府發(fā)展改革部門或政府指定的部門會和公共資源交易平臺運行服務(wù)機構(gòu)限制市場主體建設(shè)的公共資源電子交易系統(tǒng)（也稱為“電子招標投標交易平臺”，下同）對接公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)。
（5）建議新頒布的配套文件規(guī)定，鼓勵招標人和招標采購咨詢機構(gòu)建設(shè)、運營和使用公共資源電子交易系統(tǒng)。
如何將支持電子招標投標推廣應用落到實處，建議由新頒布的配套文件具體規(guī)范。
3.如何在修法中對總承包招標、集團化招標等此前尚未明確、各方面高度關(guān)注的問題作出規(guī)定
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》規(guī)定，對政府投資項目，招標應對工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實行總承包招標。
（2）建議新修訂的《招標投標法》規(guī)定，對非政府投資項目，招標人可以對工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實行總承包招標。
（3）建議新修訂的《招標投標法》規(guī)定，以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應當依法進行招標。除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進行招標的項目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)。
（4）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，實行工程總承包的，有關(guān)行政監(jiān)督管理部門應當為承擔施工的單位頒發(fā)施工許可證。
（5）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，實行集團化招標的，招標投標活動應當接受招標人的工商注冊地或任何一個建設(shè)單位的工商注冊地招標投標行政監(jiān)督管理部門的監(jiān)管，納入依法設(shè)立的公共資源交易平臺。工程所在地有關(guān)行政監(jiān)督管理部門應當為承擔施工的單位頒發(fā)施工許可證。
上述建議部分引用了《招標投標法實施條例》第二十九條等內(nèi)容，建議把條例規(guī)定升級到法律規(guī)定。
三、關(guān)于加強招標投標活動的監(jiān)管
1.如何在保障招標人自主權(quán)的同時，防止其權(quán)利的濫用
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，任何單位和個人不得以任何方式非法干涉招標投標活動。招標投標活動應實行招標人負責制。招標人應當根據(jù)科學、民主決策等原則，建立健全內(nèi)部程序控制和決策約束機制，實現(xiàn)招標投標過程的規(guī)范透明、結(jié)果的合法公正。
（2）建議新頒布的配套文件規(guī)定，招標人為各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織的，由紀律檢查（監(jiān)察）機關(guān)和審計機關(guān)加強監(jiān)督，防止招標人權(quán)利濫用；招標人為國有企業(yè)的，由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和審計機關(guān)要求招標人嚴格落實《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（中辦發(fā)〔2010〕17號），防止招標人權(quán)利濫用。
（3）建議新頒布的配套文件規(guī)定，加強對招標人嚴格落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）的監(jiān)督檢查。
招標人負責招標投標活動等內(nèi)容參考了《招標投標法》第六條和《江蘇省國有資金投資工程建設(shè)項目招標投標管理辦法》（省人民政府令第120號）第六條的規(guī)定。
2.如何加強對招標投標活動，以及標后合同履行的全過程監(jiān)管，有效防止圍標串標、弄虛作假等問題
思考和建議：
（1）建議新頒布的配套文件規(guī)定，按照“誰批準、誰公開，誰實施、誰公開，誰制作、誰公開”的原則，招標投標活動涉及行政審批的批準結(jié)果信息由審批部門負責公開，招標項目基本信息、招標投標過程信息、中標信息、合同履約信息由管理或?qū)嵤┱袠送稑嘶顒拥膰覚C關(guān)、企事業(yè)單位和有關(guān)招標人按照掌握信息的情況分別公開。
（2）建議新頒布的配套文件規(guī)定，賦予招標人評標專家選取權(quán)和定標權(quán)。
（3）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，對失信企業(yè)及負有責任的法定代表人、自然人股東、評標評審專家及其他相關(guān)人員信息進行公開并實施聯(lián)合懲戒措施。
我們認為，①信息公開是最好監(jiān)管制度設(shè)計?？蓞⒖肌秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）規(guī)定，對招標投標活動信息進行公開。國辦發(fā)〔2017〕97號對信息公開內(nèi)容規(guī)定得很具體：主要公開依法必須招標項目的審批核準備案信息、市場主體信用等信息。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，招標公告（包括招標條件、項目概況與招標范圍、投標人資格要求、招標文件獲取、投標文件遞交等）、中標候選人（包括中標候選人排序、名稱、投標報價、工期、評標情況、項目負責人、個人業(yè)績、有關(guān)證書及編號、中標候選人在投標文件中填報的資格能力條件、提出異議的渠道和方式等）、中標結(jié)果、合同訂立及履行等信息都應向社會公布。②為有效防止投標人相互圍標串標，可以參考《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）精神，按照“誰投資、誰決策、誰承擔風險”的原則，賦予和落實招標人評標專家選取權(quán)和定標權(quán)，落實這兩個權(quán)利可以削弱投標人相互圍標串標的運作機制。同時為有效防止招標人與投標人串通投標，應防止招標人對權(quán)利的濫用。③為有效防止投標人弄虛作假，可參考《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕457號）規(guī)定，對失信企業(yè)及負有責任的法定代表人、自然人股東、評標評審專家及其他相關(guān)人員信息進行公開并實施聯(lián)合懲戒措施。
3.如何更加科學合理地設(shè)置評標方法及其適用條件，避免低價低質(zhì)問題的出現(xiàn)
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，招標投標活動應實行招標人負責制。
（2）建議新修訂的《招標投標法》規(guī)定，應禁止各級招標投標行政監(jiān)督管理部門和各級地方政府以頒布各違法違規(guī)的規(guī)章、規(guī)范性文件非法干涉招標人制定交易規(guī)則的權(quán)利。
①我們再次強調(diào)“招標投標活動應實行招標人負責制”的重要性，就是建議法律應當賦予招標人適當?shù)臋?quán)利，只有唯有招標人或其委托的招標采購咨詢機構(gòu)才有權(quán)利、有責任、有動力、有壓力根據(jù)招標采購項目的特征、需求、管控要求科學合理地設(shè)置評標方法，其他主體很難替代。②應當賦予招標人制定交易規(guī)則的法定權(quán)利，不宜把各類規(guī)章、規(guī)范性文件泛化或等同于交易規(guī)則。我們認為，交易規(guī)則包含但不限于資格條件、質(zhì)量標準和技術(shù)規(guī)范、合同條款、評審因素和標準，屬于技術(shù)類文件，屬于“專業(yè)的事”。應禁止各級招標投標行政監(jiān)督管理部門和各級地方政府以頒布各違法違規(guī)的規(guī)章、規(guī)范性文件非法干涉招標人制定交易規(guī)則的權(quán)利。
4.如何加強對評標專家的科學、規(guī)范管理
思考和建議：
（1）建議新頒布的配套文件規(guī)定，評標專家組建部門/機構(gòu)應建立有效機制，聯(lián)合人社部門，通過互聯(lián)網(wǎng)等手段識別專家高級職稱證書的有效性，復核評標專家的專業(yè)技術(shù)能力。可以統(tǒng)一對評標專家進行“熟悉有關(guān)招標投標的法律法規(guī)”能力標準化考試。
（2）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，賦予招標人評價專家選取權(quán)。
（3）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件規(guī)定，對失信評標評審專家信息進行公開并實施聯(lián)合懲戒措施。
我們認為，①評標專家必須具備的兩個基本條件：一是從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或同等專業(yè)水平；二是熟悉有關(guān)招標投標的法律法規(guī)。由于相關(guān)行業(yè)部門和地方對入庫的評標專家認定標準和做法不統(tǒng)一，導致專家不專，對有關(guān)招標投標的法律法規(guī)不熟悉，甚至導致評標活動無法依法有效實施。部分評標專家不具備兩個基本條件，評標專家能力水平無法令各方主體滿意，且評標專家缺位和越位現(xiàn)象同時存在，評標專家的咨詢顧問角色已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為裁判角色，發(fā)生了損害招標人權(quán)益的行為和事件。②只有評標專家組建部門/機構(gòu)建立了有效機制，如聯(lián)合人社部門通過互聯(lián)網(wǎng)等手段識別專家高級職稱證書的有效性，復核評標專家的專業(yè)技術(shù)能力，才能把好評標專家的專業(yè)能力關(guān)。為了把好評標專家的法律法規(guī)能力關(guān)，可以統(tǒng)一對評標專家進行“熟悉有關(guān)招標投標的法律法規(guī)”能力標準化考試。③賦予招標人評價專家選取權(quán)，使評標專家回歸招標人的咨詢顧問角色，可以有效削弱投標人與評標專家串通的運作機制。④為有效加強對評標專家的科學、規(guī)范管理，可參考《關(guān)于對公共資源交易領(lǐng)域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕457號）規(guī)定，對失信評標評審專家信息進行公開并實施聯(lián)合懲戒措施。
四、關(guān)于完善招標投標管理體制機制
如何優(yōu)化招標投標管理體制機制和職責分工，在招標投標活動監(jiān)管中形成合力，提高監(jiān)管效能
思考和建議：
（1）建議國家發(fā)展改革委員會指導、協(xié)調(diào)并綜合管理全國招投標工作，招標投標有關(guān)行政監(jiān)督管理部門負責招標投標的監(jiān)督管理工作。
（2）建議國家層面繼續(xù)實行“招標投標部際協(xié)調(diào)機制”。
（3）建議省級及以下地方政府由一個綜合監(jiān)管部門/機構(gòu)統(tǒng)一負責招標投標的綜合監(jiān)督管理工作，并實行省級垂直管理，以提高監(jiān)管效能。
①上述部門內(nèi)容來源于國辦發(fā)〔2000〕34號文和《招標投標部際協(xié)調(diào)機制暫行辦法》。②一個綜合監(jiān)管部門/機構(gòu)統(tǒng)一負責招標投標的綜合監(jiān)督管理工作，并實行省級垂直管理，可以提高監(jiān)管效能，避免政出多門，限制下級部門出臺和上級部門文件不一致的文件。
五、關(guān)于規(guī)則銜接
1.如何使修法更好與國際規(guī)則相銜接
思考和建議：
（1）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件應吸收《世界銀行貸款項目采購指南》（Guidelines for Procurement under IBRD Loans and IDA）、《美國聯(lián)邦政府采購條例》（FEDERAL ACQUISITION REGULATION）的采購原則、質(zhì)量標準和技術(shù)規(guī)范引用和編制方法等最新成果，如全壽命周期費用評審方法、物有所值理念、投標人的成功履約記錄使用等。
（2）建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件應借鑒《美國聯(lián)邦政府采購條例》最佳實踐，鼓勵發(fā)揮招標采購咨詢機構(gòu)的咨詢顧問作用，把“評標委員會”拓展為“清標和評標委員會”，允許招標采購咨詢機構(gòu)人員參加“清標和評標委員會”。
（3）習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講中提出加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進程，建議新修訂的《招標投標法》或新頒布的配套文件應積極熟悉掌握《政府采購協(xié)定》核心內(nèi)容，吸收有效內(nèi)容。
2.如何處理好《招標投標法》與《政府采購法》、《合同法》、《反壟斷法》、《建筑法》等相關(guān)法律的關(guān)系
思考和建議：
（1）為加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》，關(guān)于《招標投標法》與《政府采購法》之間的銜接處理，《招標投標法》、《政府采購法》與《政府采購協(xié)定》原則的一致性處理，建議成立專門小組研究。
（2）招標采購咨詢行業(yè)屬于一般競爭性領(lǐng)域，建議修訂的《招標投標法》規(guī)定，禁止各級地方政府在招標采購咨詢領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營或者以特許經(jīng)營為名增設(shè)行政許可；禁止各級地方政府未采取招標投標、競爭性談判等競爭方式，直接將招標采購代理業(yè)務(wù)直接授予政府設(shè)立的各類機構(gòu)，壟斷招標采購咨詢市場。
作者：蔣玉紅
作者單位：安徽省招標集團股份有限公司
來源：《招標采購管理》