一、“清末PPP”與“保路運(yùn)動(dòng)”
清朝末年，庚子事變爆發(fā)后，慈禧帶著光緒還有百余位皇親忠臣跑到西安避禍，回鑾之后，接受了喪權(quán)辱國(guó)的《辛丑條約》。這時(shí)，清廷保守派再也按捺不住，主動(dòng)進(jìn)行變法，既“清末新政”。為了推行“新政”，清廷允誰(shuí)招商局集商股成立鐵路、礦務(wù)、工藝、農(nóng)務(wù)等項(xiàng)公司，各省的鐵路公司陸續(xù)成立，以“官督民辦”方式興建鐵路。
其中川漢、粵漢鐵路便是以這種方式籌建的，為了打破“蜀道難”的交通瓶頸，四川民間最為主動(dòng)，隨著商辦的鐵路公司發(fā)行“股票”籌措路款,不僅紳士、商人、地主投資，農(nóng)民也寧愿減衣縮食紛紛入股，共募得白銀1400余萬(wàn)兩，可謂川人皆股東，權(quán)益共享。
這頗有PPP模式（Public—Private—Partnership，即公私合營(yíng)）的典型特征，在修鐵路（提供公共物品和服務(wù)）的過(guò)程中，政府與私人形成一種伙伴式的合作關(guān)系，如果那時(shí)國(guó)內(nèi)有PPP一說(shuō)的話，這應(yīng)該算是“清末PPP”。
不過(guò)在動(dòng)蕩的時(shí)代，“清末PPP”模式也極為不穩(wěn)定。1910年，清廷為了向英法德美四國(guó)銀行借錢鎮(zhèn)壓革命，宣布“鐵路國(guó)有”政策，將已歸商辦的川漢、粵漢鐵路收歸國(guó)有，將鐵路修筑權(quán)抵押給列強(qiáng)。當(dāng)然，原本就十分缺錢的清廷，不僅收回了路權(quán)，而且還奪款，沒(méi)有退還補(bǔ)償民間資本先前的投入。
一時(shí)之間，民怨四起，民間召開(kāi)保路大會(huì)，成都岳府街上水泄不通，羅綸作為保路運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人，登壇便道：路亡川即亡而國(guó)亡。言罷大哭，頓時(shí)滿場(chǎng)號(hào)啕，巡兵聽(tīng)者亦相顧揮淚。自此，掀起了轟轟烈烈的保路運(yùn)動(dòng)，這也成為了辛亥革命的前奏與導(dǎo)火線，亦是清王朝的一道“催命符”。
最終，“清末PPP”在這場(chǎng)保路運(yùn)動(dòng)中隨之而覆，深究其因，繞不開(kāi)一人，那便是盛宣懷。盛宣懷是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)代表人，頗具盛譽(yù)，有“中國(guó)實(shí)業(yè)之父”、“中國(guó)商父”、“中國(guó)高等教育之父”之稱，創(chuàng)造了11項(xiàng)“中國(guó)第一”。不過(guò)，他的一世英名毀于在擔(dān)任郵傳部大臣之時(shí)一手策劃的“鐵路國(guó)有”政策，可以說(shuō)“清末PPP”因他而亡，他也因其被革職永不錄用，再到逃亡他鄉(xiāng)。
時(shí)代動(dòng)蕩之下，PPP模式在中國(guó)歷史上留下了一道模糊的痕跡，也留下了一個(gè)政府與民營(yíng)資本不合而導(dǎo)致的敗局，一直到70多年后，中國(guó)改革開(kāi)放之際，PPP模式才又正式登上歷史舞臺(tái)。
二、“PPP模式”大佬胡應(yīng)湘與內(nèi)地基建崛起
1984年，在這具有特殊歷史意義的一年中，由于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)剛建立不久，電力供應(yīng)嚴(yán)重不足，深圳沒(méi)有發(fā)電廠，全靠廣東省大電網(wǎng)供電，即使廣東省對(duì)深圳給予的特別照顧，但依然無(wú)法滿足大發(fā)展時(shí)期深圳的用電需求，阻礙了深圳的發(fā)展，就如同一盤冷水潑在激情澎湃的深圳特區(qū)上。
正是在這樣的背景之下，國(guó)外盛行的“PPP模式”隨著改革開(kāi)放的春風(fēng)進(jìn)入深圳。這時(shí)，香港合和實(shí)業(yè)有限公司總經(jīng)理胡應(yīng)湘和副總經(jīng)理何炳章提出，用BOT模式（興建---管理---移交”）和深圳市合作建立火力發(fā)電廠。
胡應(yīng)湘是與李嘉誠(chéng)齊名的香港著名企業(yè)家，被稱為香港基建大王。在興建沙角B電廠時(shí)，他提出了三個(gè)要求：“第一，我不要國(guó)家出資，只須保證購(gòu)電；第二， 我保證以最快速度建成，提前發(fā)電有獎(jiǎng)，延誤受罰 ；第三，我按當(dāng)時(shí)深圳向香港購(gòu)電的價(jià)格0.41元/度賣電，經(jīng)營(yíng)10年，然后電廠在機(jī)組高效、滿發(fā)的狀態(tài)無(wú)償交給國(guó)家?！?/p>
計(jì)劃獲批后，胡應(yīng)湘僅用了22個(gè)月以世界最快的速度完成了第一臺(tái)機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電。1987年4月22日，廣東省副省長(zhǎng)匡吉在沙角B電 廠按動(dòng)電鈕，亮出四個(gè)大字：大放光明! 正值九運(yùn)會(huì)開(kāi)幕前夕，時(shí)任廣東副省長(zhǎng)的葉選平也由衷地對(duì)胡應(yīng)湘說(shuō)：電來(lái)得正是時(shí)候。
1999年，胡應(yīng)湘將電廠正式移交與深圳市廣深沙角B電力有限公司，完成了國(guó)內(nèi)第一個(gè)使用PPP模式建成發(fā)電廠的使命。這也是中國(guó)對(duì)于PPP模式的一個(gè)實(shí)驗(yàn)，在PPP模式實(shí)驗(yàn)中，胡應(yīng)湘即成為了第一批吃螃蟹的人之一，更是PPP模式大佬。
國(guó)外媒體評(píng)論胡應(yīng)湘自中國(guó)改革開(kāi)放20年來(lái)，凡是涉及內(nèi)地和香港合作的主要發(fā)展計(jì)劃，均離不開(kāi)他以及他的合和實(shí)業(yè)集團(tuán)。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及PPP模式的探索中，可以說(shuō)是烙上胡應(yīng)湘的印記。
不得不說(shuō)，胡應(yīng)湘頗有遠(yuǎn)見(jiàn)，他提出修建廣深珠、京津塘、沈大、滬杭四大條高速的設(shè)想，當(dāng)時(shí)被指為“一紙?zhí)鞎?，如今都成了現(xiàn)實(shí)。如今快要建成通車的港珠澳大橋，他早在1983年就提出了修建計(jì)劃。
在他參與的PPP項(xiàng)目中，囊括廣州中國(guó)大酒店、廣深高速公路、虎門大橋、深圳火車站聯(lián)檢大樓、皇崗口岸、順德四路八橋等重大項(xiàng)目，無(wú)一不與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)聯(lián)。
對(duì)于改革開(kāi)放初期的中國(guó)而言，PPP模式在緩解地方財(cái)政壓力的前提下，無(wú)疑極大推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。胡應(yīng)湘BOT模式則是PPP探索初期引入外資合作的代表，而在1995年之后，國(guó)內(nèi)民間資本也開(kāi)始嘗試進(jìn)入PPP領(lǐng)域，比如1995年開(kāi)工的泉州刺桐大橋，就是第一個(gè)以內(nèi)地民營(yíng)資本投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目。
三、PPP模式衍變：從修橋鋪路到醫(yī)療養(yǎng)老
進(jìn)入21世紀(jì)之后，PPP模式在國(guó)內(nèi)開(kāi)始得到政府的極大推廣，可以說(shuō)進(jìn)入2.0時(shí)代。
2002年，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資金和國(guó)外資本參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。2004年，又出臺(tái)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為規(guī)范化的開(kāi)展PPP項(xiàng)目奠定了法律基礎(chǔ)。
2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，允許非公有制資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
隨著政策的不斷開(kāi)放，PPP項(xiàng)目涉及的行業(yè)越來(lái)越廣泛，有污水處理、自來(lái)水廠建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、新城區(qū)開(kāi)發(fā)、交通等，比如北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目等，在這期間，外資與民營(yíng)資本參與投資規(guī)模大幅增長(zhǎng)。
其中在2008年奧運(yùn)會(huì)籌辦過(guò)程中，約半數(shù)的奧運(yùn)場(chǎng)館是以特許經(jīng)營(yíng)的方式建設(shè)的。中信集團(tuán)公司等四家國(guó)內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體中標(biāo)，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期30年。
然而，“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行了股份制公司改造。
這標(biāo)志著“鳥(niǎo)巢”變成了一個(gè)典型規(guī)范運(yùn)作的中外合資經(jīng)營(yíng)公司，而非PPP項(xiàng)目?！傍B(niǎo)巢”PPP項(xiàng)目的失敗既有民間資本的因素，也有政府對(duì)其商業(yè)運(yùn)營(yíng)限制的因素。
而在2009年之后，PPP模式進(jìn)入新的調(diào)整階段，建立起以地方政府債券為主的舉債模式，大力推廣公私合作模式。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，PPP模式在全國(guó)更是得到大力推廣，2014年也被稱為PPP模式元年。這年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委分別出臺(tái)相關(guān)《操作指南》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》后，PPP作為正式制度走上歷史舞臺(tái)。
這時(shí)，修橋、鋪路、平地起高樓的飛速擴(kuò)建階段已慢慢褪去，PPP模式開(kāi)始進(jìn)入“精耕細(xì)作”階段，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)等領(lǐng)域需求開(kāi)始進(jìn)入人們的視野，頗有得PPP者得當(dāng)下，得運(yùn)營(yíng)者得未來(lái)的意味，僅資本大鱷海航在海南的PPP項(xiàng)目達(dá)幾百億，房企華夏幸福因PPP模式低成本拿地。
不可否認(rèn)的是，PPP模式在中國(guó)的探索中，也存在著各種各樣的問(wèn)題，同時(shí)也隱藏著危機(jī)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾以“四個(gè)憂慮”來(lái)概括具有“中國(guó)特色”的PPP模式。第一，民營(yíng)企業(yè)擔(dān)憂新官不認(rèn)PPP舊賬；第二，沒(méi)有退出機(jī)制：第三，地方政府償債資金來(lái)源以及未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；第四，政府與民營(yíng)企業(yè)共患難可以，但難以共安樂(lè)。
一言以蔽之，PPP模式的唯一問(wèn)題就是不規(guī)范，而不規(guī)范的背后最大的危機(jī)在于隱藏的地方債務(wù)。
四、龐大的地方債務(wù)與PPP模式的批判
當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)危機(jī)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的一只黑犀牛。而PPP模式對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放公共服務(wù)的市場(chǎng)，本意是簡(jiǎn)政放權(quán)、減輕地方政府財(cái)經(jīng)壓力、去杠桿。
不過(guò)經(jīng)過(guò)了幾年爆發(fā)式增長(zhǎng)，PPP扭曲成了地方政府融資的新渠道，亂象頻出，甚至有地方將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資。
根據(jù)券商中國(guó)的統(tǒng)計(jì)，僅僅地方政府債券存量與城投債存量合計(jì)，當(dāng)前地方債務(wù)存量達(dá)到22.2萬(wàn)億元。而據(jù)財(cái)政部最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額164706億元。其中，2014年以后債務(wù)增長(zhǎng)速度可謂相當(dāng)迅速，幾乎每年以4萬(wàn)億元的增速突飛猛進(jìn)。
當(dāng)然，這兩個(gè)統(tǒng)計(jì)沒(méi)有辦法將所有的地方融資平臺(tái)的債務(wù)都統(tǒng)計(jì)進(jìn)來(lái)，一些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，形成的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
事實(shí)上，一系列地方債務(wù)危機(jī)已逐漸顯露出來(lái)，江蘇、山東、內(nèi)蒙古、四川發(fā)生過(guò)債券主體信用違約事件；去年，內(nèi)蒙古自爆地方債務(wù)危機(jī)、江蘇貴州借信托、資管等手段違規(guī)舉債。
而日前新疆叫停政府付費(fèi)類PPP實(shí)際上也指向地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)上更有傳言新疆PPP項(xiàng)目面臨全面停工。
3月29日，新疆發(fā)改委網(wǎng)上掛出一則題為《自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動(dòng)細(xì)化工作措施堅(jiān)決全面落實(shí)自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)安排部署》的工作動(dòng)態(tài)，文中強(qiáng)調(diào)“從源頭上杜絕新增政府債務(wù)”、“不搞寅吃卯糧的工程，寧可發(fā)展慢一點(diǎn)、也決不違規(guī)舉債”、“有多少錢干多少事”。
在PPP模式盛行之際，新疆叫停某些PPP項(xiàng)目，無(wú)疑是一個(gè)頗有深意的信號(hào)。當(dāng)下，去杠桿、清除債務(wù)、防風(fēng)險(xiǎn)成為了地方政府和國(guó)企的重中之重，為了防止地方債務(wù)這只黑犀牛跑出來(lái)，中央政策對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)去化的急迫性可以說(shuō)是一日千里。
根據(jù)4月2日中財(cái)委首次會(huì)議要求，地方政府和國(guó)企要盡快降杠桿，清理債務(wù)。新疆發(fā)改委的具體政策正是在這個(gè)大的政策背景下落實(shí)的結(jié)果，不僅是新疆，近日湖南近日也下發(fā)了“建議退庫(kù)”類項(xiàng)目的通知，湖北等省份的退庫(kù)項(xiàng)目則在20%左右；江蘇已經(jīng)停止無(wú)收益性質(zhì)的增量PPP項(xiàng)目……
明樹(shù)數(shù)據(jù)顯示，92號(hào)文發(fā)布之日至2018年4月1日，從PPP管理庫(kù)退出的項(xiàng)目約609個(gè)，總投資約6113億元。同期，管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)1266個(gè)，總投資約1.88萬(wàn)億元；總共2.39萬(wàn)億。
通過(guò)查閱財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)公開(kāi)信息發(fā)現(xiàn)，其中新疆涉及726個(gè)項(xiàng)目及5171億元，在數(shù)量與金額上均占比最大，云南、內(nèi)蒙古、甘肅以及江蘇在金額上占據(jù)第二至五位。
不過(guò)，在PPP項(xiàng)目清退潮之下，全國(guó)PPP項(xiàng)目仍在穩(wěn)健增長(zhǎng)，財(cái)政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入管理庫(kù)的PPP項(xiàng)目金額已經(jīng)達(dá)到11.4萬(wàn)億元。
與此同時(shí)，PPP立法也在加緊推進(jìn)。日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)2018年立法工作計(jì)劃，其中明確提到“提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例”。
當(dāng)然，未來(lái)，PPP模式如何真正做到規(guī)范化，依舊任重道遠(yuǎn)。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：穆子白