一、“清末PPP”與“保路運(yùn)動”
清朝末年，庚子事變爆發(fā)后，慈禧帶著光緒還有百余位皇親忠臣跑到西安避禍，回鑾之后，接受了喪權(quán)辱國的《辛丑條約》。這時，清廷保守派再也按捺不住，主動進(jìn)行變法，既“清末新政”。為了推行“新政”，清廷允誰招商局集商股成立鐵路、礦務(wù)、工藝、農(nóng)務(wù)等項公司，各省的鐵路公司陸續(xù)成立，以“官督民辦”方式興建鐵路。
其中川漢、粵漢鐵路便是以這種方式籌建的，為了打破“蜀道難”的交通瓶頸，四川民間最為主動，隨著商辦的鐵路公司發(fā)行“股票”籌措路款,不僅紳士、商人、地主投資，農(nóng)民也寧愿減衣縮食紛紛入股，共募得白銀1400余萬兩，可謂川人皆股東，權(quán)益共享。
這頗有PPP模式（Public—Private—Partnership，即公私合營）的典型特征，在修鐵路（提供公共物品和服務(wù)）的過程中，政府與私人形成一種伙伴式的合作關(guān)系，如果那時國內(nèi)有PPP一說的話，這應(yīng)該算是“清末PPP”。
不過在動蕩的時代，“清末PPP”模式也極為不穩(wěn)定。1910年，清廷為了向英法德美四國銀行借錢鎮(zhèn)壓革命，宣布“鐵路國有”政策，將已歸商辦的川漢、粵漢鐵路收歸國有，將鐵路修筑權(quán)抵押給列強(qiáng)。當(dāng)然，原本就十分缺錢的清廷，不僅收回了路權(quán)，而且還奪款，沒有退還補(bǔ)償民間資本先前的投入。
一時之間，民怨四起，民間召開保路大會，成都岳府街上水泄不通，羅綸作為保路運(yùn)動領(lǐng)導(dǎo)人，登壇便道：路亡川即亡而國亡。言罷大哭，頓時滿場號啕，巡兵聽者亦相顧揮淚。自此，掀起了轟轟烈烈的保路運(yùn)動，這也成為了辛亥革命的前奏與導(dǎo)火線，亦是清王朝的一道“催命符”。
最終，“清末PPP”在這場保路運(yùn)動中隨之而覆，深究其因，繞不開一人，那便是盛宣懷。盛宣懷是洋務(wù)運(yùn)動代表人，頗具盛譽(yù)，有“中國實業(yè)之父”、“中國商父”、“中國高等教育之父”之稱，創(chuàng)造了11項“中國第一”。不過，他的一世英名毀于在擔(dān)任郵傳部大臣之時一手策劃的“鐵路國有”政策，可以說“清末PPP”因他而亡，他也因其被革職永不錄用，再到逃亡他鄉(xiāng)。
時代動蕩之下，PPP模式在中國歷史上留下了一道模糊的痕跡，也留下了一個政府與民營資本不合而導(dǎo)致的敗局，一直到70多年后，中國改革開放之際，PPP模式才又正式登上歷史舞臺。
二、“PPP模式”大佬胡應(yīng)湘與內(nèi)地基建崛起
1984年，在這具有特殊歷史意義的一年中，由于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)剛建立不久，電力供應(yīng)嚴(yán)重不足，深圳沒有發(fā)電廠，全靠廣東省大電網(wǎng)供電，即使廣東省對深圳給予的特別照顧，但依然無法滿足大發(fā)展時期深圳的用電需求，阻礙了深圳的發(fā)展，就如同一盤冷水潑在激情澎湃的深圳特區(qū)上。
正是在這樣的背景之下，國外盛行的“PPP模式”隨著改革開放的春風(fēng)進(jìn)入深圳。這時，香港合和實業(yè)有限公司總經(jīng)理胡應(yīng)湘和副總經(jīng)理何炳章提出，用BOT模式（興建---管理---移交”）和深圳市合作建立火力發(fā)電廠。
胡應(yīng)湘是與李嘉誠齊名的香港著名企業(yè)家，被稱為香港基建大王。在興建沙角B電廠時，他提出了三個要求：“第一，我不要國家出資，只須保證購電；第二， 我保證以最快速度建成，提前發(fā)電有獎，延誤受罰 ；第三，我按當(dāng)時深圳向香港購電的價格0.41元/度賣電，經(jīng)營10年，然后電廠在機(jī)組高效、滿發(fā)的狀態(tài)無償交給國家。”
計劃獲批后，胡應(yīng)湘僅用了22個月以世界最快的速度完成了第一臺機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電。1987年4月22日，廣東省副省長匡吉在沙角B電 廠按動電鈕，亮出四個大字：大放光明! 正值九運(yùn)會開幕前夕，時任廣東副省長的葉選平也由衷地對胡應(yīng)湘說：電來得正是時候。
1999年，胡應(yīng)湘將電廠正式移交與深圳市廣深沙角B電力有限公司，完成了國內(nèi)第一個使用PPP模式建成發(fā)電廠的使命。這也是中國對于PPP模式的一個實驗，在PPP模式實驗中，胡應(yīng)湘即成為了第一批吃螃蟹的人之一，更是PPP模式大佬。
國外媒體評論胡應(yīng)湘自中國改革開放20年來，凡是涉及內(nèi)地和香港合作的主要發(fā)展計劃，均離不開他以及他的合和實業(yè)集團(tuán)。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及PPP模式的探索中，可以說是烙上胡應(yīng)湘的印記。
不得不說，胡應(yīng)湘頗有遠(yuǎn)見，他提出修建廣深珠、京津塘、沈大、滬杭四大條高速的設(shè)想，當(dāng)時被指為“一紙?zhí)鞎?，如今都成了現(xiàn)實。如今快要建成通車的港珠澳大橋，他早在1983年就提出了修建計劃。
在他參與的PPP項目中，囊括廣州中國大酒店、廣深高速公路、虎門大橋、深圳火車站聯(lián)檢大樓、皇崗口岸、順德四路八橋等重大項目，無一不與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的關(guān)聯(lián)。
對于改革開放初期的中國而言，PPP模式在緩解地方財政壓力的前提下，無疑極大推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。胡應(yīng)湘BOT模式則是PPP探索初期引入外資合作的代表，而在1995年之后，國內(nèi)民間資本也開始嘗試進(jìn)入PPP領(lǐng)域，比如1995年開工的泉州刺桐大橋，就是第一個以內(nèi)地民營資本投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目。
三、PPP模式衍變：從修橋鋪路到醫(yī)療養(yǎng)老
進(jìn)入21世紀(jì)之后，PPP模式在國內(nèi)開始得到政府的極大推廣，可以說進(jìn)入2.0時代。
2002年，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，鼓勵社會資金和國外資本參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。2004年，又出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為規(guī)范化的開展PPP項目奠定了法律基礎(chǔ)。
2005年，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，允許非公有制資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
隨著政策的不斷開放，PPP項目涉及的行業(yè)越來越廣泛，有污水處理、自來水廠建設(shè)與運(yùn)營、新城區(qū)開發(fā)、交通等，比如北京地鐵4號線項目、北京亦莊燃?xì)釨OT項目等，在這期間，外資與民營資本參與投資規(guī)模大幅增長。
其中在2008年奧運(yùn)會籌辦過程中，約半數(shù)的奧運(yùn)場館是以特許經(jīng)營的方式建設(shè)的。中信集團(tuán)公司等四家國內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體中標(biāo)，項目特許經(jīng)營期30年。
然而，“鳥巢”項目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運(yùn)會結(jié)束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》，對項目公司進(jìn)行了股份制公司改造。
這標(biāo)志著“鳥巢”變成了一個典型規(guī)范運(yùn)作的中外合資經(jīng)營公司，而非PPP項目?！傍B巢”PPP項目的失敗既有民間資本的因素，也有政府對其商業(yè)運(yùn)營限制的因素。
而在2009年之后，PPP模式進(jìn)入新的調(diào)整階段，建立起以地方政府債券為主的舉債模式，大力推廣公私合作模式。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，PPP模式在全國更是得到大力推廣，2014年也被稱為PPP模式元年。這年，財政部、國家發(fā)改委分別出臺相關(guān)《操作指南》和《指導(dǎo)意見》后，PPP作為正式制度走上歷史舞臺。
這時，修橋、鋪路、平地起高樓的飛速擴(kuò)建階段已慢慢褪去，PPP模式開始進(jìn)入“精耕細(xì)作”階段，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)等領(lǐng)域需求開始進(jìn)入人們的視野，頗有得PPP者得當(dāng)下，得運(yùn)營者得未來的意味，僅資本大鱷海航在海南的PPP項目達(dá)幾百億，房企華夏幸福因PPP模式低成本拿地。
不可否認(rèn)的是，PPP模式在中國的探索中，也存在著各種各樣的問題，同時也隱藏著危機(jī)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾以“四個憂慮”來概括具有“中國特色”的PPP模式。第一，民營企業(yè)擔(dān)憂新官不認(rèn)PPP舊賬；第二，沒有退出機(jī)制：第三，地方政府償債資金來源以及未來的債務(wù)風(fēng)險問題；第四，政府與民營企業(yè)共患難可以，但難以共安樂。
一言以蔽之，PPP模式的唯一問題就是不規(guī)范，而不規(guī)范的背后最大的危機(jī)在于隱藏的地方債務(wù)。
四、龐大的地方債務(wù)與PPP模式的批判
當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)危機(jī)，是中國經(jīng)濟(jì)最大的一只黑犀牛。而PPP模式對民營資本開放公共服務(wù)的市場，本意是簡政放權(quán)、減輕地方政府財經(jīng)壓力、去杠桿。
不過經(jīng)過了幾年爆發(fā)式增長，PPP扭曲成了地方政府融資的新渠道，亂象頻出，甚至有地方將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資。
根據(jù)券商中國的統(tǒng)計，僅僅地方政府債券存量與城投債存量合計，當(dāng)前地方債務(wù)存量達(dá)到22.2萬億元。而據(jù)財政部最新統(tǒng)計顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務(wù)余額164706億元。其中，2014年以后債務(wù)增長速度可謂相當(dāng)迅速，幾乎每年以4萬億元的增速突飛猛進(jìn)。
當(dāng)然，這兩個統(tǒng)計沒有辦法將所有的地方融資平臺的債務(wù)都統(tǒng)計進(jìn)來，一些地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，形成的隱性債務(wù)風(fēng)險不容忽視。
事實上，一系列地方債務(wù)危機(jī)已逐漸顯露出來，江蘇、山東、內(nèi)蒙古、四川發(fā)生過債券主體信用違約事件；去年，內(nèi)蒙古自爆地方債務(wù)危機(jī)、江蘇貴州借信托、資管等手段違規(guī)舉債。
而日前新疆叫停政府付費(fèi)類PPP實際上也指向地方債務(wù)風(fēng)險，網(wǎng)上更有傳言新疆PPP項目面臨全面停工。
3月29日，新疆發(fā)改委網(wǎng)上掛出一則題為《自治區(qū)發(fā)展改革委立即行動細(xì)化工作措施堅決全面落實自治區(qū)黨委防范化解政府債務(wù)風(fēng)險各項安排部署》的工作動態(tài)，文中強(qiáng)調(diào)“從源頭上杜絕新增政府債務(wù)”、“不搞寅吃卯糧的工程，寧可發(fā)展慢一點(diǎn)、也決不違規(guī)舉債”、“有多少錢干多少事”。
在PPP模式盛行之際，新疆叫停某些PPP項目，無疑是一個頗有深意的信號。當(dāng)下，去杠桿、清除債務(wù)、防風(fēng)險成為了地方政府和國企的重中之重，為了防止地方債務(wù)這只黑犀牛跑出來，中央政策對于地方債務(wù)風(fēng)險去化的急迫性可以說是一日千里。
根據(jù)4月2日中財委首次會議要求，地方政府和國企要盡快降杠桿，清理債務(wù)。新疆發(fā)改委的具體政策正是在這個大的政策背景下落實的結(jié)果，不僅是新疆，近日湖南近日也下發(fā)了“建議退庫”類項目的通知，湖北等省份的退庫項目則在20%左右；江蘇已經(jīng)停止無收益性質(zhì)的增量PPP項目……
明樹數(shù)據(jù)顯示，92號文發(fā)布之日至2018年4月1日，從PPP管理庫退出的項目約609個，總投資約6113億元。同期，管理庫入庫項目共計1266個，總投資約1.88萬億元；總共2.39萬億。
通過查閱財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫公開信息發(fā)現(xiàn)，其中新疆涉及726個項目及5171億元，在數(shù)量與金額上均占比最大，云南、內(nèi)蒙古、甘肅以及江蘇在金額上占據(jù)第二至五位。
不過，在PPP項目清退潮之下，全國PPP項目仍在穩(wěn)健增長，財政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入管理庫的PPP項目金額已經(jīng)達(dá)到11.4萬億元。
與此同時，PPP立法也在加緊推進(jìn)。日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)2018年立法工作計劃，其中明確提到“提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例”。
當(dāng)然，未來，PPP模式如何真正做到規(guī)范化，依舊任重道遠(yuǎn)。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：穆子白