自2000年1月1日《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施以來，招標(biāo)投標(biāo)市場已在我國工程建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域由最初的探索、初步建立過渡到不斷完善、發(fā)展階段，開放統(tǒng)一、透明高效的招標(biāo)投標(biāo)制度已基本形成。然而，在招標(biāo)投標(biāo)過程中，由于業(yè)界過度強(qiáng)調(diào)招標(biāo)投標(biāo)的程序性，導(dǎo)致不少招標(biāo)人逐漸忽視了招標(biāo)投標(biāo)的真諦，片面追求形式上的公平、公正，從而偏離了招標(biāo)投標(biāo)的真實(shí)目的。

一、招標(biāo)投標(biāo)的基本程序、概念和最終目的

    工程建設(shè)項(xiàng)目采用資格后審的公開招標(biāo)方式，招標(biāo)投標(biāo)基本程序如下：

    （一）招標(biāo)人發(fā)布招標(biāo)公告，發(fā)售招標(biāo)文件；

    （二）投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件，招標(biāo)人進(jìn)行公開開標(biāo)；

    （三）招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告、推薦中標(biāo)候選人；

    （四）招標(biāo)人確定中標(biāo)人，向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書；

    （五）招標(biāo)人與中標(biāo)人訂立合同。

    在上述招標(biāo)投標(biāo)程序中，招標(biāo)人發(fā)出的招標(biāo)公告和招標(biāo)文件均為要約邀請(qǐng)，既表示招標(biāo)人希望投標(biāo)人向自己發(fā)出要約的意愿，也表達(dá)了招標(biāo)人對(duì)標(biāo)的物的要求，包括標(biāo)的物規(guī)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、雙方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的分配、計(jì)量與支付、爭議的解決等核心內(nèi)容。投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件，代表投標(biāo)人接受要約邀請(qǐng)，向招標(biāo)人提出一個(gè)要約，明確按何種價(jià)格提供招標(biāo)人需要的標(biāo)的物。招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，代表承諾接受中標(biāo)人提出的要約。最終，招標(biāo)人按照要約邀請(qǐng)與要約的約定，與中標(biāo)人簽訂合同?？梢?，招標(biāo)投標(biāo)過程完全符合《合同法》中規(guī)定的合同形成的基本過程，即“要約邀請(qǐng)（招標(biāo)公告、招標(biāo)文件）—要約（投標(biāo)）—承諾（中標(biāo)通知書）”，要約與承諾的最終結(jié)果是合同。合同是招標(biāo)投標(biāo)這一過程的真實(shí)目標(biāo)，也是招標(biāo)投標(biāo)的最終目的。當(dāng)然，當(dāng)事人訂立合同的途徑多種多樣，通過招標(biāo)投標(biāo)程序訂立合同的意義在于既要保證合同訂立過程的公開、公平、公正，也要保證合同雙方的平等協(xié)商和誠實(shí)信用。

二、招標(biāo)投標(biāo)過程是合同訂立過程

    如上文所述，招標(biāo)投標(biāo)的整個(gè)過程即為合同訂立的過程。首先，合同是由招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容組成的。國家九部委《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）中通用合同條款第1.4款規(guī)定了組成合同的各項(xiàng)文件，包括：合同協(xié)議書、中標(biāo)通知書、投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄、專用合同條款、通用合同條款、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、圖紙、已標(biāo)價(jià)工程量清單、其他合同文件。除投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄、已標(biāo)價(jià)工程量清單系中標(biāo)人填報(bào)的投標(biāo)文件內(nèi)容外，其他文件均為招標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容。

    其次，從招標(biāo)文件的起草、修訂開始，直至合同生效，是合同雙方對(duì)合同不斷完善、平等協(xié)商的過程。編制招標(biāo)公告和招標(biāo)文件，就是起草要約邀請(qǐng)；編制投標(biāo)文件即為起草要約，回復(fù)要約邀請(qǐng)；未來的合同雙方在這一過程中通過質(zhì)詢函（異議）和補(bǔ)遺書對(duì)合同的內(nèi)容進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。開標(biāo)即為公開回復(fù)要約邀請(qǐng)；評(píng)標(biāo)即為對(duì)要約的分析與審查，主要是對(duì)要約的內(nèi)容是否符合要約邀請(qǐng)的規(guī)定做出判斷。中標(biāo)通知書是承諾接受要約，要約與承諾達(dá)成一致，合同成立。合同雙方進(jìn)行合同談判，進(jìn)一步完善合同的內(nèi)容，訂立合同；履行法定手續(xù)后，合同生效。

三、招標(biāo)策劃屬于項(xiàng)目管理頂層設(shè)計(jì)

    在正式開展招標(biāo)工作之前，招標(biāo)人需擬訂招標(biāo)方案，對(duì)招標(biāo)工作進(jìn)行全方位策劃。招標(biāo)方案不僅需要確定招標(biāo)的內(nèi)容和范圍、招標(biāo)標(biāo)段、招標(biāo)方式、招標(biāo)工作計(jì)劃和投標(biāo)人資格條件，還需要結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用控制目標(biāo)，以及招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理能力和意愿等因素，對(duì)項(xiàng)目管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

    首先，招標(biāo)工作進(jìn)度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)合理可行，滿足項(xiàng)目實(shí)施總體進(jìn)度計(jì)劃以及現(xiàn)行法律法規(guī)要求。由于法律法規(guī)的限制，招標(biāo)工作有許多前置條件，例如依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日；工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)，必須在初步設(shè)計(jì)文件批準(zhǔn)后方可開展招標(biāo)等。由于工程工期的要求或受自然條件的限制，招標(biāo)人需對(duì)某些工程的招標(biāo)工作進(jìn)行周密安排，避免出現(xiàn)由于招標(biāo)進(jìn)度滯后影響工程建設(shè)進(jìn)度的情況，具體表現(xiàn)為對(duì)招標(biāo)工作政策性和時(shí)間性的要求。

    其次，招標(biāo)標(biāo)段的劃分應(yīng)當(dāng)充分考慮招標(biāo)項(xiàng)目各專業(yè)的銜接與配合以及項(xiàng)目建設(shè)管理的實(shí)際需要。招標(biāo)人應(yīng)根據(jù)各標(biāo)段招標(biāo)內(nèi)容的專業(yè)特點(diǎn)，將存有關(guān)聯(lián)或者交叉關(guān)系的各項(xiàng)環(huán)節(jié)一并納入其工程范圍內(nèi)予以明確，保持其相對(duì)獨(dú)立完整，避免與其他標(biāo)段的工程內(nèi)容發(fā)生重疊或交叉、出現(xiàn)工作條件不足或延誤提供等情況，從而導(dǎo)致費(fèi)用的索賠。例如，由于施工資質(zhì)和工程專業(yè)的要求或限制，有些工程需要先期招標(biāo)，有些工程需要后續(xù)招標(biāo)，先期招標(biāo)的工程內(nèi)容又涉及后續(xù)招標(biāo)工程的銜接與預(yù)留預(yù)埋工作，反映在工程量清單中有些工程量在先期招標(biāo)的工程中已計(jì)量，在后續(xù)招標(biāo)的工程中不再計(jì)量；未包括在先期招標(biāo)內(nèi)容中的工程，應(yīng)在后續(xù)招標(biāo)的工程中予以計(jì)量，納入報(bào)價(jià)。

    再次，招標(biāo)過程中應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的工期目標(biāo)和質(zhì)量要求。工期目標(biāo)和質(zhì)量要求是工程施工招標(biāo)文件中需明確的關(guān)鍵要素，直接影響投標(biāo)報(bào)價(jià)的高低。眾所周知，工期、質(zhì)量、費(fèi)用是相互制衡的工程要素，工期緊張、工程質(zhì)量要求高，必將導(dǎo)致工程費(fèi)用的增加。因此，在招標(biāo)文件中應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況設(shè)定合理的工期目標(biāo)和質(zhì)量要求，不能過度追求工程進(jìn)度而人為地壓縮工期，或者提出“高、大、空”的不切實(shí)際的質(zhì)量要求。例如，招標(biāo)文件中要求工程獲得某些國家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，投標(biāo)人按此報(bào)價(jià)增加了發(fā)包人的工程建設(shè)費(fèi)用，但最終完成的工程質(zhì)量未達(dá)到招標(biāo)文件要求，招標(biāo)文件中又未規(guī)定相應(yīng)的違約條款，最終利益受損的還是發(fā)包人。

    最后，合同計(jì)價(jià)模式的選擇應(yīng)當(dāng)充分考慮招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)以及招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控能力和意愿。因?yàn)楹贤?jì)價(jià)模式的不同，導(dǎo)致合同雙方各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同。采用總價(jià)合同模式，承包人同時(shí)承擔(dān)了工程量和單價(jià)變化的風(fēng)險(xiǎn)；采用單價(jià)合同模式，承包人只承擔(dān)單價(jià)變化的風(fēng)險(xiǎn)，而工程量變化的風(fēng)險(xiǎn)則由發(fā)包人承擔(dān)。相對(duì)于單價(jià)合同模式，在總價(jià)合同模式下，承包人必然要考慮更大的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，從而提高其最終投標(biāo)報(bào)價(jià)。因此，招標(biāo)人應(yīng)結(jié)合招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)、發(fā)包人的項(xiàng)目管理能力和水平、工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等因素確定工程項(xiàng)目最為適用的合同計(jì)價(jià)模式。

    總之，招標(biāo)策劃就是圍繞項(xiàng)目管理的實(shí)際需要，最大限度地保證項(xiàng)目管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、投資等管理主要基于合同的約束，是靠執(zhí)行合同來實(shí)現(xiàn)的。

四、招標(biāo)投標(biāo)文件是投資控制與審計(jì)的依據(jù)

    招標(biāo)文件是整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)過程均應(yīng)遵循的法律性文件，是投標(biāo)和評(píng)標(biāo)的依據(jù)，招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的關(guān)鍵內(nèi)容是構(gòu)成未來合同文件的重要組成部分。因此，招標(biāo)投標(biāo)文件是工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制與審計(jì)的依據(jù)，招標(biāo)投標(biāo)文件是否完整、嚴(yán)謹(jǐn)，不僅直接影響招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量，也關(guān)系到未來項(xiàng)目管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。

    首先，招標(biāo)投標(biāo)文件是工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制的主要依據(jù)。招標(biāo)文件劃分了合同雙方在合同實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，由于各工程建設(shè)項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)劃分的不同，導(dǎo)致各項(xiàng)目承包單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本也不同。合同事先明示的風(fēng)險(xiǎn)成本屬于雙方各自的責(zé)任，這既導(dǎo)致合同價(jià)格的差異，也導(dǎo)致事后合同結(jié)算的限制；不同的合同計(jì)價(jià)模式導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)成本的差異從而影響和限制報(bào)價(jià)。工程的變更、索賠、各類風(fēng)險(xiǎn)的處置以及費(fèi)用承擔(dān)等均應(yīng)以由招標(biāo)投標(biāo)文件核心內(nèi)容構(gòu)成的合同為依據(jù)。在發(fā)生某些特殊情形承包單位申請(qǐng)費(fèi)用的補(bǔ)償和工期的延長時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)以合同為依據(jù)，尤其是合同條款、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與要求、工程量清單與圖紙的相關(guān)規(guī)定，對(duì)承包單位提出的變更、索賠或其他資料進(jìn)行嚴(yán)格審查并做出正確決策。

    其次，招標(biāo)投標(biāo)文件是工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的主要依據(jù)。根據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)以下內(nèi)容：履行基本建設(shè)程序情況；投資控制和資金管理使用情況；項(xiàng)目建設(shè)管理情況；有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施情況；工程質(zhì)量情況；設(shè)備、物資和材料采購情況；土地利用和征地拆遷情況；環(huán)境保護(hù)情況；工程造價(jià)情況；投資績效情況；其他需要重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容。除重點(diǎn)審計(jì)上述內(nèi)容外，審計(jì)機(jī)關(guān)還重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目決策程序是否合規(guī)，有無因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費(fèi)等問題；注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)；注重揭示投資管理體制、機(jī)制和制度方面的問題。在工程建設(shè)項(xiàng)目的具體審計(jì)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)均是以合同為依據(jù)來判斷發(fā)包人的投資控制和資金管理使用情況。

五、“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢下對(duì)招標(biāo)投標(biāo)提出的新要求

    《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動(dòng)方案（2017-2019年）》提出，2017年，電子招標(biāo)采購制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全，覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)的電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)基本形成，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)全流程電子化招標(biāo)采購……2019年，覆蓋全國、分類清晰、透明規(guī)范、互聯(lián)互通的電子招標(biāo)采購系統(tǒng)有序運(yùn)行，以協(xié)同共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型。

    可以預(yù)見，電子招標(biāo)投標(biāo)將成為未來我國招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的主流方式。電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)并未改變招標(biāo)投標(biāo)的程序，但利用“互聯(lián)網(wǎng)+”系統(tǒng)改變了招標(biāo)投標(biāo)的操作方式和手段，很多法定的、繁雜的流程工作均由電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)完成。在這種背景下，招標(biāo)投標(biāo)的程序性變得不再突出，而合同條款的編寫、研究及其公正公平性、特殊性更加突出，這也是電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)不可替代的咨詢內(nèi)容，體現(xiàn)了招標(biāo)人員在招標(biāo)投標(biāo)過程中的核心價(jià)值。

六、招標(biāo)投標(biāo)在PPP項(xiàng)目中的合同屬性

    政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡稱“PPP項(xiàng)目”）的合同體系主要包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。與工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等常規(guī)招標(biāo)投標(biāo)相比，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的招標(biāo)投標(biāo)具有以下特點(diǎn)：

    首先，招標(biāo)投標(biāo)過程作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的選擇方式之一，在PPP項(xiàng)目的操作過程中除了法定程序具有政策性特點(diǎn)之外，更主要的功能是對(duì)PPP合同的完善。也就是說，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的招標(biāo)投標(biāo)就是PPP項(xiàng)目合同的起草、討論、修改、完善、達(dá)成一致的平等協(xié)商過程。

   其次，政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的招標(biāo)投標(biāo)過程中更具有《合同法》規(guī)定的雙方平等地位。政府在選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的過程中應(yīng)當(dāng)與社會(huì)資本充分協(xié)商、對(duì)接，直至互相達(dá)成協(xié)議。在項(xiàng)目實(shí)施方案編制期間，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見和建議,進(jìn)一步指導(dǎo)和完善項(xiàng)目實(shí)施方案，有利于社會(huì)資本招標(biāo)投標(biāo)的順利進(jìn)行。由于PPP項(xiàng)目涉及未來幾十年政府和社會(huì)資本的權(quán)利和義務(wù)，在評(píng)標(biāo)工作完成后、簽訂PPP項(xiàng)目合同前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本之間會(huì)有較長的合同談判過程，往往長達(dá)幾周甚至幾個(gè)月。為提高合同確認(rèn)談判效率，一般會(huì)在PPP項(xiàng)目合同中明示不可談判及可談判合同條款。合同確認(rèn)談判不得涉及PPP項(xiàng)目合同已明確不得變動(dòng)的核心條款。上述程序均體現(xiàn)出政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)過程中更具有平等的合同交易身份。

    最后，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的定標(biāo)方式與常規(guī)招標(biāo)存在差異。在選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定在合同確認(rèn)談判過程中率先達(dá)成一致的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，第一中標(biāo)候選人如果不能率先與招標(biāo)人達(dá)成一致將喪失中標(biāo)資格。這一特點(diǎn)體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)投標(biāo)中合同的優(yōu)先定位。

七、結(jié)論

    通過對(duì)招標(biāo)投標(biāo)基本程序、概念和最終目的的分析，梳理“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢下對(duì)招標(biāo)投標(biāo)提出的新要求，以及招標(biāo)投標(biāo)在PPP項(xiàng)目中的合同屬性，可以發(fā)現(xiàn)，從廣義上而言，包括招標(biāo)投標(biāo)方式在內(nèi)的任何采購形式，其真諦均在于訂立合同，合同是一切采購活動(dòng)的終極目的。如果采購過程均合法合規(guī)，則合同有效；如果采購過程違法違規(guī)，則合同無效。招標(biāo)投標(biāo)的未來發(fā)展將更加突出合同的屬性。

   對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言，招標(biāo)的技術(shù)含量除了熟悉法律、法規(guī)及法定流程之外，更重要的是能編寫合同條款，即編寫真正符合項(xiàng)目管理需要、確保項(xiàng)目管理各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的合同條款，且能解釋合同條款、處理變更、解決索賠、協(xié)助結(jié)算、協(xié)助審計(jì)，從而為招標(biāo)人提供項(xiàng)目管理相關(guān)專業(yè)的全過程咨詢服務(wù)。

    作者：石國虎，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)副會(huì)長

    來源：《招標(biāo)采購管理》